Oleh: Agustinus Tedja Bawana *)
Jika harus memilih, strategi kebijakan bayangan lebih mengerikan dari sisi dampak langsung: keputusan negara dapat dibentuk oleh pihak yang tidak jelas mandatnya, melalui proses yang tak dapat diperiksa publik. Namun, polarisasi intelijen lebih berbahaya sebagai kondisi yang memungkinkan hal itu terjadi. Polarisasi merusak kepercayaan, membuat setiap informasi dicurigai dan setiap keputusan dibaca sebagai siasat kubu tertentu.
Ancaman terbesarnya muncul ketika keduanya bertemu: informasi intelijen dipakai untuk membenarkan keputusan yang dibuat di jalur tertutup, sementara kerahasiaan dipakai untuk menghindari pertanggungjawaban. Di sini, polarisasi intelijen berarti pertarungan politik yang menyeret informasi atau institusi intelijen ke dalam kepentingan kubu. Adapun strategi kebijakan bayangan berarti pengarahan kebijakan melalui saluran informal dan tertutup, di luar proses resmi yang semestinya. Kerahasiaan dalam kerja intelijen tidak otomatis salah; yang harus diuji adalah tujuan, kewenangan, dan pengawasannya.
Polarisasi Mengubah Fakta Menjadi Senjata
Polarisasi politik membuat masyarakat sulit menerima informasi dari luar kelompoknya. Laporan dianggap benar jika menguntungkan kubu sendiri dan dianggap rekayasa jika menguntungkan lawan. Dalam keadaan seperti ini, informasi intelijen berisiko dipakai bukan untuk memahami ancaman, melainkan untuk membangun narasi tentang siapa yang harus dicurigai.
Hannah Arendt mengingatkan bahwa kehidupan politik membutuhkan dasar fakta yang dapat dikenali bersama. Ketika fakta dikalahkan oleh propaganda dan kebohongan, masyarakat kehilangan pijakan untuk menilai tindakan pemerintah. Kecurigaan lalu menjadi bahan bakar politik: setiap peristiwa ditafsirkan sebagai operasi, meskipun belum tentu ada bukti yang mendukungnya.
Karena itu, tuduhan tentang operasi intelijen atau permainan tersembunyi harus dibedakan dari fakta yang telah dibuktikan. Mengulang tuduhan tidak menjadikannya benar. Namun, pemerintah juga tidak bisa meminta kepercayaan publik tanpa menyediakan mekanisme pemeriksaan yang layak.
Kebijakan Bayangan Menyembunyikan Pusat Keputusan
Strategi kebijakan bayangan lebih langsung mengancam demokrasi karena ia mengaburkan siapa yang sesungguhnya memutuskan. Pemerintah yang terlihat di muka dapat saja tidak menjadi satu-satunya pusat pengaruh; keputusan mungkin dibentuk oleh perundingan atau jaringan yang tidak memiliki mandat publik dan sulit dimintai tanggung jawab.
Kant menawarkan ujian penting: apakah dasar dan tujuan kebijakan dapat dibenarkan kepada publik? Tidak semua rincian operasi harus dibuka. Identitas sumber intelijen, misalnya, mungkin perlu dirahasiakan. Tetapi dasar hukum, tujuan, batas kewenangan, dan mekanisme pertanggungjawaban harus dapat diuji oleh lembaga yang berwenang. Kebijakan yang hanya bisa bertahan selama tak diketahui atau tak diperiksa publik menghadapi masalah legitimasi.
Machiavelli membantu menjelaskan mengapa kekuasaan mencari informasi dan menjaga kelangsungan negara. Namun, kepentingan pemegang kekuasaan tidak boleh disamakan dengan kepentingan negara. Bila keduanya dicampur, kritik terhadap penguasa mudah dianggap sebagai ancaman bagi bangsa. Foucault, dari sisi lain, mengingatkan bahwa pengumpulan informasi dan pengawasan dapat menjadi cara kuasa membentuk perilaku masyarakat, bukan sekadar alat untuk mencegah bahaya.
Ketika Keduanya Menyatu
Polarisasi menyediakan alasan untuk menutup diri: “lawan berbahaya, maka proses harus dirahasiakan.” Kebijakan bayangan kemudian menyediakan cara untuk bertindak tanpa pemeriksaan memadai. Sementara itu, informasi intelijen dapat dipilih atau disajikan untuk menguatkan keputusan tersebut.
Di titik ini, negara menghadapi tiga kerusakan sekaligus:
* Warga tak tahu siapa yang mengambil keputusan.
* Pengawas sulit memeriksa alasan dan prosesnya.
* Masyarakat terbelah antara percaya dan curiga tanpa dasar fakta bersama.
Plato mengingatkan bahwa pemerintahan membutuhkan pengetahuan, tetapi klaim sebagai pihak yang paling tahu dapat berubah menjadi pembenaran bagi kekuasaan elite. Aristoteles menambahkan ukuran yang lebih penting: politik harus mengarah pada kebaikan bersama. Weber menuntut pemimpin bertanggung jawab atas akibat kebijakan, bukan hanya mengklaim niat baik. Ketiganya memberi pesan yang sama: keahlian, keamanan, dan efektivitas tidak membebaskan penguasa dari kewajiban menjelaskan tindakannya.
Ukuran bagi Indonesia
Indonesia membutuhkan intelijen profesional untuk mendeteksi ancaman dan membantu pemerintah membaca keadaan. UU Nomor 17 Tahun 2011 menempatkan intelijen dalam sistem keamanan nasional dengan penekanan pada profesionalisme, hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia. Artinya, kerahasiaan harus berjalan bersama batas kewenangan dan pertanggungjawaban. Kajian LIPI/BRIN tentang intelijen pasca-Orde Baru juga menekankan pentingnya reformasi dan pengawasan demokratik untuk menjaga legitimasi intelijen.
Intelijen seharusnya memberi peringatan, bukan menentukan arah politik. Kebijakan seharusnya dibuat oleh lembaga yang memiliki mandat, bukan oleh pusat kuasa yang tak terlihat.
Jadi, jawaban paling tepat bergantung pada ukuran bahayanya. Kebijakan bayangan lebih mengerikan karena dapat memindahkan keputusan dari lembaga yang sah ke jalur yang tak terlihat. Polarisasi intelijen lebih berbahaya dalam jangka panjang karena merusak kepercayaan dan membuat penyimpangan sulit dibuktikan bersama. Ketika keduanya berpadu, yang terancam bukan hanya mutu kebijakan, tetapi juga kemampuan warga untuk mengetahui siapa yang berkuasa dan meminta pertanggungjawaban.
Ancaman terbesar bukan sekadar rahasia negara. Ancaman terbesar adalah rahasia yang dipakai untuk menguasai keputusan publik tanpa mandat dan tanpa tanggung jawab. ***
*) Ketua Umum Jaringan Kemanusiaan Jawa Timur (JKJT)
